【“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略頻譜路線圖評(píng)論之二】
何廷潤(rùn)/文
8月17日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及其實(shí)施方案，并提出了令人鼓舞的發(fā)展目標(biāo)，這是中國(guó)寬帶發(fā)展的“里程碑”。目標(biāo)已經(jīng)確定，號(hào)角已經(jīng)吹響，需要加快推進(jìn)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的落實(shí)。其中，頻譜路線圖就是落實(shí)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的重要一環(huán)，而且是難度頗大的一環(huán)，難就難在隱藏在頻譜資源背后的利益之爭(zhēng)難以協(xié)調(diào)，而在協(xié)調(diào)中又缺乏以立法為基礎(chǔ)的決策依據(jù)。
1、制定與執(zhí)行“頻譜路線圖”需打破己有利益格局
匆庸諱言，頻譜路線圖的出臺(tái)與執(zhí)行必然是打破己有利益格局，重新建立利益新格局的過程。以美國(guó)為例，2010年3月，美國(guó)FCC向國(guó)會(huì)提交《國(guó)家寬帶計(jì)劃》，指出在未來(lái)10年內(nèi)，將500MHz頻譜轉(zhuǎn)用于寬帶接入，并在5年內(nèi)需要300MHz頻譜轉(zhuǎn)用于移動(dòng)業(yè)務(wù)。其中，300MHz頻譜資源的重新配置中，120MHz來(lái)自廣播電視釋放的頻譜，占了大頭，其利益矛盾也很尖銳。因此，F(xiàn)CC計(jì)劃將從廣播電視公司收回的120MHz頻譜重新拍賣，并將拍賣所得在所有自愿上交頻譜的廣播電視公司之間分享，而且FCC還將承擔(dān)因交出頻譜，以及頻譜變動(dòng)所導(dǎo)致的設(shè)備更新維護(hù)費(fèi)用。由于FCC的新方案讓電視臺(tái)歸還以往免費(fèi)獲得的頻譜時(shí)可以得到資金援助，這也讓美國(guó)通信行業(yè)極為不滿。即使如此，仍然受到電視行業(yè)的激烈阻撓，美國(guó)2011NABSHOW(美國(guó)廣播電視設(shè)備展年會(huì))主席公開批評(píng)了美國(guó)政府的無(wú)線寬帶建設(shè)計(jì)劃，聲稱“為了解決城市地區(qū)無(wú)線帶寬不足，為何強(qiáng)加給地方電視臺(tái)諸多不便呢？” 其實(shí)，從2009年6月美國(guó)模擬電視信號(hào)停播，開始全面向數(shù)字廣播過渡就遭遇到NAB強(qiáng)烈阻抗，使得美國(guó)國(guó)會(huì)與FCC不斷對(duì)過渡期進(jìn)行延期。
我國(guó)頻譜路線圖可能涉及的頻譜也會(huì)在彼此利益的調(diào)整中，經(jīng)受艱難博弈的考驗(yàn)。也以“數(shù)字紅利”頻譜為例，由于至今尚未確定廣播電視模/數(shù)轉(zhuǎn)換以及模擬電視信號(hào)停播的具體時(shí)間，這使頻譜路線圖的制定和推進(jìn)增加了很大難度。其實(shí)，廣電與通信業(yè)利益博弈的早己開始，期望在“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略指引下加快利益調(diào)整的步伐，否則可能在“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略進(jìn)入優(yōu)化升級(jí)階段（2016年~2020年），“數(shù)字紅利”頻譜的釋放仍然停留在議論階段。
2、國(guó)家級(jí)政策法令是“頻譜路線圖”的基石
“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略是國(guó)家級(jí)的發(fā)展戰(zhàn)略之一，因此，頻譜路線圖的出臺(tái)與執(zhí)行也必然以國(guó)家級(jí)的政策法令為依據(jù)。仍以美國(guó)為例，早在2009年1月美國(guó)眾議院通過的《2009美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》（AmericanRecoveryandReinvestment Act of 2009）中，就指示美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)制定一份國(guó)家寬帶計(jì)劃，在未來(lái)十年使頻譜分配和使用具有更大的透明度。2010年3月，美國(guó)FCC向國(guó)會(huì)提交《國(guó)家寬帶計(jì)劃》。2010年6月，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《釋放無(wú)線寬帶革命》計(jì)劃，要求NTIA(美國(guó)國(guó)家電信與信息管理局)與FCC合作，在未來(lái)10年內(nèi)將500MHz頻譜轉(zhuǎn)用于固定和移動(dòng)無(wú)線寬帶。2010年10月，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布《將500MHz頻譜用于無(wú)線寬帶的計(jì)劃與時(shí)間表》，確定了大約2200MHz候選頻段、協(xié)調(diào)時(shí)間表以及相應(yīng)的激勵(lì)措施。由上可見，美國(guó)寬帶戰(zhàn)略頻譜路線圖是以國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)簽署頻譜法令為基石而逐步推進(jìn)與落實(shí)，也為頻譜路線圖實(shí)施中的利益協(xié)調(diào)奠定了法律基礎(chǔ)。
我國(guó)的寬帶戰(zhàn)略是以國(guó)務(wù)院《通知》的形式予以發(fā)布，而《通知》中僅在《政策措施》中明確國(guó)家無(wú)線頻譜路線圖，促進(jìn)頻譜資源的高效利用，推動(dòng)各種寬帶技術(shù)發(fā)展。我國(guó)在關(guān)于頻譜立法方面的欠缺，使解決頻譜路線圖中利益協(xié)調(diào)無(wú)法可依。當(dāng)然，更缺少如美國(guó)奧巴馬總統(tǒng)簽署的《釋放無(wú)線寬帶革命》備忘錄的權(quán)威決策，這都會(huì)成為我國(guó)推進(jìn)頻譜路線圖的重大障礙。
3、部際協(xié)調(diào)機(jī)制存疑
“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略中提出了一系列政策措施，確保實(shí)現(xiàn)我國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)，其中包括“加強(qiáng)組織推動(dòng)。國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等相關(guān)部門將成立“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)橫向跨部委及縱向跨中央地方的組織協(xié)調(diào)，研究寬帶發(fā)展中的重大問題。”有專家解讀認(rèn)為，有效的部際協(xié)調(diào)機(jī)制建立后，有關(guān)寬帶的各種既有難點(diǎn)將有望得以緩解或根除，而依據(jù)“戰(zhàn)略”制定的新政策也將得以更有效地執(zhí)行，會(huì)對(duì)我國(guó)寬帶發(fā)展帶來(lái)非常顯著的促進(jìn)作用。當(dāng)然，也包括頻譜路線圖實(shí)施中的利益協(xié)調(diào)和決策。
其實(shí)，在我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制早己存在，至今在經(jīng)濟(jì)改革、金融監(jiān)管、社會(huì)信用、社會(huì)救助、物流，乃至某個(gè)開發(fā)區(qū)建設(shè)都建立了部際協(xié)調(diào)機(jī)制，成為凡涉及多部門利益事項(xiàng)協(xié)調(diào)的最優(yōu)選擇。但是，部際聯(lián)席會(huì)議制度也存在固有缺陷，包括：其一，“聯(lián)席”的部委在觸及自身利益的改革時(shí)，是否仍能大力推動(dòng)；其二，參與“聯(lián)席”的部門固然能夠在一些改革議題上提出改革方案，參與頂層設(shè)計(jì)，但這種設(shè)計(jì)能否與民意相結(jié)合；其三，聯(lián)席會(huì)議制度重在推動(dòng)改革，越是通往改革的深水區(qū)，越有可能觸及政府機(jī)構(gòu)的利益。改革是利益的調(diào)整，當(dāng)這種調(diào)整觸及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的自身利益時(shí)，他們是否還有動(dòng)力與熱情予以推動(dòng)。
仍以釋放“數(shù)字紅利”頻譜為例。在全球達(dá)成共識(shí)并加快頻譜釋放轉(zhuǎn)移的形勢(shì)下，廣電部門仍明言將我國(guó)電視模/數(shù)轉(zhuǎn)換時(shí)間推延至2020年，而在“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略中，有關(guān)2020年目標(biāo)里有“國(guó)民充分享受寬帶帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、服務(wù)便利和發(fā)展機(jī)遇”的描述，也是“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略進(jìn)入優(yōu)化升級(jí)階段。如果此時(shí)才開始確定“數(shù)字紅利”頻譜的釋放，顯然與寬帶中國(guó)戰(zhàn)略的部署相悖。但是，如果此議題進(jìn)入部際聯(lián)席會(huì)議，可能成為各方表述利益與觀點(diǎn)的平臺(tái)，而不是最終決策的出臺(tái)。
因此，對(duì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制是否能解決頻譜路線圖實(shí)施中的利益協(xié)調(diào)與決策存疑，也在情理之中。但是，筆者但愿上述分析被現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)所否定，那將是全體頻譜使用者和管理者的福音。
2013-09-12完稿
【“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略頻譜路線圖評(píng)論之一】
