作為通信領域的頑疾，垃圾短信似乎是打不死的“小強”。一方面，垃圾短信對用戶正常的通信生活造成了侵擾;另一方面，也會在精神和財產(chǎn)上給用戶帶來損失�？梢哉f對于垃圾短信的治理工作從未間斷，但緣何屢禁不止、屢打不掉?垃圾短信的治理難點在哪里?有關部門目前采取的治理措施有哪些?帶著這些問題，記者于北京、河南等地進行采訪，了解垃圾短信治理情況。
手機短信箱里的“重度霧霾”
具有巨大推廣需求的廣告主和違法犯罪的不法分子成為垃圾短信泛濫的源頭。
作為手機短信箱中的“重度霧霾”，垃圾短信嚴重干擾了用戶正常的通信生活，百姓對此怨聲載道。工信部數(shù)據(jù)顯示，2013年我國移動短信業(yè)務量約9000億條，其中1/4屬于垃圾短信。
2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》第七條明確規(guī)定：“任何組織和個人未經(jīng)電子信息接收者同意或者請求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話、移動電話或者個人電子郵箱發(fā)送商業(yè)性電子信息�！币虼�，凡是未經(jīng)手機用戶同意或者請求，或者用戶明確表示拒絕仍向其發(fā)送的短信都可以認為是垃圾短信。
從內(nèi)容上看，垃圾短信主要分為兩類：一是對合法商品或者服務進行宣傳推廣的廣告類商業(yè)短信，比如房地產(chǎn)廣告、教育培訓宣傳、商品推銷等;二是含有詐騙、色情、販賣發(fā)票等違法內(nèi)容的短信，也就是含有不良信息的短信。
據(jù)悉，當前發(fā)送的垃圾短信有三種途徑：一是“點對點”方式，就是用普通的手機號碼，通過手機或者短信群發(fā)設備發(fā)送，與平常大家發(fā)送短信的方式區(qū)別不大，只是內(nèi)容是商業(yè)信息或不良信息;二是“端口類”方式，通過基礎電信企業(yè)、增值電信企業(yè)或者其他行業(yè)端口持有者的短信端口發(fā)送，發(fā)送號碼以106、95等開頭;三是通過不法分子設置的“偽基站”發(fā)送，此類短信并不經(jīng)過運營商的網(wǎng)絡。
在采訪中，騰訊移動安全實驗室高級研究員陸兆華告訴記者，通過2013年垃圾短信發(fā)送號碼類型的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，半數(shù)以上的垃圾短信是通過租用運營商的短信端口服務號進行群發(fā)，也就是常見的106等開頭的短信號碼。另外也有接近15%的垃圾短信是利用群發(fā)器通過手機號碼點對點群發(fā)�！�12321網(wǎng)絡不良與垃圾短信舉報受理中心”報告顯示，2013年12月份被用戶舉報“端口類”的短信中“偽基站”占比達70%。
具有巨大的推廣需求的廣告主(商家)和利用發(fā)送短信進行違法犯罪行為的不法分子(詐騙、售賣發(fā)票)都是垃圾短信泛濫的源頭，部分短信業(yè)務經(jīng)營者、部分基層電信企業(yè)為垃圾短信發(fā)送提供了渠道，而“偽基站”等違法設備的生產(chǎn)者和銷售者提供了發(fā)送垃圾短信的工具，這些環(huán)節(jié)形成了復雜的利益鏈條，共同從垃圾短信中牟利。
剛性需求法律缺位成治理難點
市場需求、利益驅(qū)動以及缺乏法律上明確罰則成為垃圾短信屢打不掉、屢禁不絕的原因。
“利用手機短信這種新媒體做商業(yè)廣告成本低廉、迅速有效，商業(yè)類垃圾短信的剛性需求是存在的，在這樣的剛性需求下已經(jīng)形成了一條灰色產(chǎn)業(yè)鏈�！惫ば挪侩娦叛芯吭和ㄐ判畔⒀芯克笨偣こ處煆堁诪I在接受記者采訪時說。正是由于垃圾短信形成了一條由廣告主、短信業(yè)務經(jīng)營主、非法設備生產(chǎn)商組成的規(guī)模產(chǎn)業(yè)鏈，為垃圾短信的治理工作增加了難度。
在張炎濱看來，廣告類的垃圾短信之所以泛濫源自于市場的剛性需求。根據(jù)騰訊移動安全實驗室發(fā)布的《2013年手機安全報告》數(shù)據(jù)，2013年廣告類垃圾短信年增長率達到184.7%。其中賣場促銷占廣告類比例最大，達到44.35%，房產(chǎn)推銷占比15.66%，網(wǎng)店電商占比14.36%。
而在垃圾短信中占比最高的“端口類”垃圾短信因為能夠為運營商帶來一定收益，在利益驅(qū)動下部分電信運營商往往忽視對其監(jiān)管，為垃圾短信滋生蔓延提供了條件，也因此背上了垃圾短信“幕后黑手”的罪名。
在運營商看來，將治理垃圾短信不力的“板子”打在自己身上也有些“冤枉”。中國聯(lián)通相關負責人坦言，作為運營商在治理垃圾短信方面依然存在一些困難。例如缺乏明確法律定義，目前雖有了初步定義，但未明確用戶確認或拒絕接收信息的方式，未明確判定標準、執(zhí)法部門、執(zhí)法流程等，運營商的很多工作開展起來還面臨著一定的法律風險。
中國移動信息安全管理與運行中心經(jīng)理婁濤也表示，按照有關規(guī)定，未經(jīng)接收用戶同意的短信，就視為垃圾短信。但運營商無法掌握發(fā)送者與接收者的合同關系，難以判斷接收者是否同意，也就難以建立統(tǒng)一的屏蔽機制。
“對于同樣一條房產(chǎn)信息，有的用戶認為是垃圾短信，有的用戶則不這么看。另外運營商在垃圾短信治理上有一個非常重要的敏感問題，就是涉及到用戶之間的通信，而這屬于用戶隱私�！敝袊ヂ�(lián)網(wǎng)協(xié)會研究中心秘書長、中國消費者協(xié)會律師團律師胡鋼在接受記者采訪時說，“從全國人大《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》中關于垃圾短信的解釋來看，是不是垃圾短信，決定權還是在用戶手中�！�
胡鋼表示，對于垃圾短信的處理目前主要依據(jù)《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》，但存在一個很大的問題就是沒有詳細的罰則。“按照國務院的文件規(guī)定，部門規(guī)章制定的最高行政處罰上限是3萬元，發(fā)送垃圾短信所受處罰與獲得的巨額收益完全不對稱，缺乏法律的威懾力和預警作用�！焙撜f。
據(jù)記者了解，工信部正在制定《通信短信息服務管理規(guī)定》，以規(guī)范短信服務特別是商業(yè)性短信發(fā)送行為，細化短信服務企業(yè)的責任和義務，明確對違背用戶意愿濫發(fā)短信等違規(guī)行為的處罰措施，為垃圾短信治理提供執(zhí)法依據(jù)。該規(guī)定預計于年內(nèi)出臺。
電信運營商端口整治“動真格”
運營商將垃圾短信治理成效與各級負責人績效掛鉤，嚴格落實平臺及端口短信責任制。
從2013年4月起工信部聯(lián)合三大電信運營商以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展了垃圾短信集中治理專項行動，重拳出擊合力圍剿“垃圾短信”，整治力度空前。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年12月，垃圾短信日均投訴量較整治前下降超過50%，“12321網(wǎng)絡不良與垃圾短信舉報受理中心”共收到投訴23.5萬余件次，同比下降18.6%。
針對運營商將短信群發(fā)端口層層轉(zhuǎn)包給其他企業(yè)，從而造成大量垃圾短信泛濫的情況，工信部領導約談了三家基礎電信企業(yè)主要負責人，要求采取有力措施加強端口治理。隨后，三大運營商開展了號稱“史上最嚴”的端口治理行動。
據(jù)中國移動相關負責人介紹，2013年9月以來，中國移動在全國范圍內(nèi)開展了“網(wǎng)絡與信息安全攻堅行動”，對存量端口進行了逐一清理，對違規(guī)端口堅決關停，清查端口45萬余個，關停違規(guī)端口3萬余個，端口類垃圾短信日均投訴下降84%。
中國聯(lián)通自去年12月5日起開展“凈網(wǎng)行動”，截至今年1月底，累計關停端口1.6萬個，用戶月度舉報率較去年同期下降72%。將垃圾短信治理納入中國聯(lián)通KPI考核成為規(guī)范端口管理中最重要的舉措。
中國電信在2013年11月發(fā)布《關于進一步從嚴治理垃圾短信的通知》，將垃圾短信治理成效與各級負責人的績效掛鉤，嚴格落實平臺及端口短信的責任制，力圖實現(xiàn)垃圾短信治理制度化。2013年全年中國電信累計關停違規(guī)端口2萬余個，共攔截垃圾短信11億條。
中國電信相關部門負責人表示，運營商是垃圾短信治理的重要一環(huán)，只有形成問責制度，加大下屬公司的違規(guī)成本，才可能從根本上破解端口類垃圾短信的治理難題。
據(jù)記者了解，在此次端口治理中，運營商首先關閉了所有商業(yè)短信端口，重新梳理客戶協(xié)議，逐個審批后再予以開放。在這一過程中自己本來的業(yè)務也受到了影響。業(yè)內(nèi)人士指出，從運營商寧可犧牲掉自己的業(yè)務也要力保端口類垃圾短信治理成效的做法來看，此次端口治理行動可謂動了“真格兒”，也體現(xiàn)出高層對于整治垃圾短信的決心。
截至2013年年底，三家基礎電信企業(yè)共清理關停違規(guī)短信端口7萬余個，端口類垃圾短信日均投訴量下降超過80%。
